巴西愉港的參與式預算：神話與現實

青平台「自己的預算自己審！」系列講座的第一場。
主講：萬毓澤/中山大學社會學系副教授
主持：沈清楷/輔大哲學系助理教授

• 巴西愉港（Porto Alegre）參與式預算的運作流程、制度特徵、
正負面因素
• 「愉港神話」 vs. 愉港參與式預算興起的歷史、政治與制度脈絡
• 愉港參與式預算的危機
• 初步分析

Transcript

1. 巴西愉港的參與式預算：神話與現實 萬毓澤 國立中山大學社會學系 2014年8月12日 青平台【參與式預算系列論壇】
2. 重點提要 • 巴西愉港（Porto Alegre）參與式預算的運作流程、制度特徵、 正負面因素 • 「愉港神話」 vs. 愉港參與式預算興起的歷史、政治與制度脈絡 • 愉港參與式預算的危機 • 初步分析
3. 參與式預算 • 2005年，英國成立一官方的「參與式預算小組」（Participatory Budgeting Unit），由民間的慈善團體Church Action on Poverty和官方 的社區暨地方政府部（Department for Communities and Local Government）共同推動。近十年來已在英格蘭、威爾斯、蘇格蘭進 行過150個左右的試點。 • 2007年，世界銀行出版參與式預算的調查報告。 • 近年來，中國亦在哈爾濱、浙江省溫嶺市、上海閔行區、廣東佛山 市順德區進行參與式預算的試點。 • 至今已有超過1500個城市（宣稱）推動過「參與式預算」。
4. 參與式預算：制度的擴散
5. 愉港的參與式預算  自巴西工人黨（Partido dos Trabalhadores，PT）於1988年在 南大河州首府愉港（Porto Alegre）執政後，自1989年起在 該地推動參與式預算 （orçamento participativo； participatory budgeting）。  1996年的聯合國人居會議 （United Nations Habitat Conference）將愉港的參與式預 算選為全世界都市治理的「最佳 實踐」之一。
6. 愉港的參與式預算：運作流程 • 三月：16個行政區各自舉辦「區域大會」（assembleias regionais）。會議中， 市政府代表報告前一年度預算執行情形，公佈與預算有關的資訊，並接受市民 質詢；與會市民初步討論；選出代表進入「代表論壇」（fórum de delegados）。 • 三月至六月：「代表論壇」在各地舉辦會議，組織各行政區的市民進一步討論 在地預算議題；五個「主題會議」（assembleias temáticas，討論全市範圍的預 算議題）同時開會。「主題會議」涵蓋的範圍：都市組織暨都市與環境發展； 健康與社會扶助；經濟發展與租稅；交通運輸；文化；教育、體育與休閒。 → 「主題會議」1994年才出現，目標是吸引更多NGO、工會、專業組織加入，討 論都市整體的發展方向。 • 六月：「代表論壇」將討論結果帶回第二次「區域大會」，投票決定最後方案； 每個行政區選出兩名代表參加「全市預算委員會」。 → 投票方式：市民從18項投資選項（排水與疏浚；自來水與污水處理；住房；道 路鋪設；教育；社會扶助；健康；公共運輸；公園；運動休閒；公共照明；經 濟發展與租稅；文化；環境衛生；青年；城市交通；旅遊；工作）當中選出四 項並排序。
7. 愉港的參與式預算：運作流程 • 七月至九月：「全市預算委員會」進行審議。委員會成員包括：各行政區推派的 代表、全市「主題會議」推派的代表、市政府員工工會（Sindicato dos Municipários de Porto Alegre，SIMPA）代表、愉港住民協會聯盟（União das Associações de Moradores de Porto Alegre，UAMPA）代表、市政府代表。 → 審議過程中，「代表論壇」進行監督，並向市民回報進度。 • 九月三十日：「全市預算委員會」將預算提案呈報市長及市議會。市議會可提議 修改方案（但無強制力），市長則可否決；若否決，則將提案退回給全市預算委 員會，委員會可（1）修改提案，或（2）經三分之二多數決來推翻否決。 • 隔年一月：開始執行預算。 • 執行預算後的監督機制：（1）「全市預算委員會」持續監督，直到新的預算委 員會被選出為止。（2）「代表論壇」持續監督，直到新的代表論壇被選出為止。 （3）市政府需在每年的「區域大會」與「主題會議」中報告前一年的預算執行 情況，並接受市民質詢。（4）前一年通過的預算細節皆記錄在《投資與服務計 畫》（Plano de Investimentos e Serviços）手冊中，廣發給市民參考；手冊以「友 善讀者」的方式編寫，內容詳盡，但盡可能省去技術性的語言。
8. 3月 第一次區域大會 市 政 府 報告上年度預 算執行情形 與 會 者 選出代表 3月-6月 各行政區召開會議 主題會議 6月 第二次區域大會 各區達成預算決議 各區選出兩名代表 7月-9月 全市預算委員會 9月30日 預 算 提 案 接受 否決 市長及市議會 修改提案 經2/3多數決推 翻否決案
9. 愉港的參與式預算 • 愉港市政府參與式預算網站： http://www2.portoalegre.rs.gov.br/op/ • 網站特點： （1）列出參與式預算的架構及流程、各年度會 議結果（含會議紀錄）。 （2）各行政區下有四個欄目可點選（行政區概 況、投資與服務計畫地圖、課責項目、參與式預 算新聞），以及該行政區選出的預算會議代表。
10. 愉港的參與式預算 愉港參與式預算（區域大會）
11. 2013/2014年愉港《投資與服務 計畫》手冊封面
12. 愉港的參與式預算：正面因素 愉港參與式預算值得學習的特點 （1）結合直接民主（區域大會）與間接民主（代表論壇、全市預算委員會）。 （2）在審議過程中，市政府只扮演諮詢與協助的角色，沒有投票權。用學者 Gianpaolo Baiocchi的話來說，市府是non-voting facilitator。 （3）有效將公共資源從中產階級社區轉移至較貧困的社區； （4）有效將資源導引至公共服務與福利，如愉港的健康與教育預算從1985年 的13%增加為1996年的40%，自來水與汙水處理設施的覆蓋率分別從1989年的 80%及46%增加為1996年的98%及85%。 （5）吸引越來越多的參與者：1989年只有不到1000人參與；1992年躍升為 8000人；2003年則超過26000人。 （6）投資資源的分配標準建立在「社會正義」原則之上：考慮到各區的人口 數、缺乏基礎建設的程度、居民投票通過的投資優先順序。（市政府會在區域 大會開會時公佈各區的「生活品質」指標，有些都市將貧窮人口比例也納入。）
13. 愉港的參與式預算：正面因素 • 「開放性」、「社會正義原則」、「雙軌審議模式」向來是愉港的參與 式預算為人稱道之處。後來許多以「參與式預算」為名的制度實驗都未 達到這些標準（比如說，許多地區的「參與式預算」並不開放所有有興 趣的公民參與，而是由公民報名，再由政府挑選） 。 （1） 「開放性」：對全體市民開放（所有市民皆可參與在地的社區會議， 再從會議中選出代表進入更高層級的會議）。 （2）「社會正義原則」：各區的人口差異、經濟條件（居民平均收入、 貧窮人口比例）、區域會議的參與人數、市民自己的投票結果等，是衡 量預算優先順序的主要標準。 （3） 「雙軌審議模式」：透過「區域會議」及「主題會議」這兩類參與 機制，能夠同時將在地社區事務及全市層級的事務納入審議範疇。
14. 愉港的參與式預算 優先投資項目
15. 愉港的參與式預算 預算分配計分方式
17. 愉港的參與式預算：正面因素 公民社會的蓬勃發展 • 出現大量的人民委員會（ conselhos populares，行政區 層次的人民基層組織，各社 區組織的代表及自願的公民 定期在此討論在地事務）。 • 出現許多民間社團，如森巴 舞學校、宗教團體、文化團 體、社會運動團體、工會、 合作社等。 愉港 Lomba do Pinheiro 區人民委員會 2013年開會實況 圖片來源： http://tinyurl.com/oh7l38q
18. 愉港的參與式預算：正面因素 公民社會的蓬勃發展
19. 愉港的參與式預算：負面因素 （1）公民團體、社會運動團體開始將不成比例的時間與資源花在瑣碎的 在地事務之上（例如討論某條下水道該怎麼改善、路燈該設置在哪裡）。 （2）政府開始有藉口卸責（這些都是市民的決策，與政府無關）。 （3）越有組織動員實力的社區（通常不是最窮困的社區）往往得到越多 資源。 （4）雖然有效拉近了行政區之間的差距，但行政區內部的差距不一定能 解決。
20. 「愉港神話」 • 常見的「愉港神話」：進步的社會運動（民主化運動、社區運動、工人運 動、農民運動……）催生了進步的政黨（工人黨），並讓進步政黨取得權 力；在進步政黨執政下，進步社運的主張（參與式預算）不僅實現，還進 一步制度化，於是成為進步社運與進步政黨協作治理的典範。 • 問題1：在工人黨執政的16年間（1988-2004），工人黨在市議會中的席次 從未過半。工人黨在愉港的根基並不如一般想像的穩固。但愉港內的政治 反對力量過於分散，才無法對市府的分權化措施構成挑戰。 • 問題2：愉港市府是透過了一連串的稅務改革（擴大稅基）和行政改革（行 政機關的改組與分權），參與式預算才有落實的基礎。這是一段極為曲折 的過程（見我的〈 「參與式預算」的興衰浮沈：巴西愉港的故事〉）。 • 問題3：學術界鮮少檢討工人黨下台（2004）之後，參與式預算的變化。 例子：Erik Olin Wright 於 2010 年出版的 Envisioning Real Utopias 幾乎完全從 正面的角度介紹愉港經驗，彷彿愉港還是由工人黨執政！
21. 「愉港神話」 • 一直到極晚近，學界才嚴肅看待「愉港神話 」的不切實際。 • 現有文獻往往把制度問題抽離脈絡，把愉港 經驗化約為幾條抽象的、放諸四海而皆準的 原則，或是把焦點集中在制度設計∕創新的 面向，而往往忽略了背後的政治與歷史脈絡， 特別是公民社會與政治社會的發展動力與格 局（configuration）的差異。 • 仔細耙梳巴西的政治、歷史與制度脈絡，是 重點所在。 Mororó, Rogerio Rodrigues . 2014. Der demokratische Mythos Porto Alegre. Widersprüche und Wirklichkeit eines partizipativen „Planungsmodells“. Berlin: Springer.
22. 巴西的政治史
23. 巴西工人黨 • 巴西工人黨：工人黨的政治綱領、政治行動、與巴西公民社會的關係 、在巴西政治社會中扮演的角色等因素，是參與式預算得以成形並逐 步制度化的關鍵。 • 1970年代末期，聖保羅工業區發生金屬工人大罷工；工人黨於1980年2 月在聖保羅建黨。 • 整體而言，工人黨是一個與進步社會運動的力量高度連結的政黨，也 有清晰的左翼政治綱領。在工人黨的推動下，1983年還集合了全國五 千餘名工會代表，建立了以挑戰「舊工會主義」（velho sindicalismo） 為目標的全國總工會：統一總工會（CUT）。 • 就黨內風氣而言，早期的工人黨具有高度的「內部多元主義」（ internal pluralism）特徵，存在良性的派系競爭；黨的基本組織結構是 大量以社區、工作場所、職業類別、社會運動團體為基礎的工作小組 ，即「核心」（nucleus），以確保黨和社運部門的聯繫。
24. 愉港參與式預算：歷史與政治脈絡 • 愉 港 是 巴 西 的 「 民 主 聖 地 」 ， 長 期 扮 演 「 反 對 都 市 」 （oppositional city）的角色。 • 1950年代及1960年代初期，中間偏左的巴西勞動黨 （Partido Trabalhista Brasileiro，PTB）在愉港建立了深厚的基礎。 • 在1964年到1985年的軍事戒嚴時期，愉港的反對力量始終存在， 並且在民主化運動中扮演重要角色。 • 1985年，巴西各州首府市長恢復民選，愉港的勝選者為巴西民主 勞動黨的Alceu Collares。1988年，政治光譜上更激進的工人黨在地 方選舉中大有斬獲，選上36名市長，包括3個州的首府，愉港也在 其中。
25. 愉港參與式預算：歷史與政治脈絡 • 早在1970年代，愉港各區的社區組織（1983年整合為愉港社區協 會聯盟〔UAMPA〕）便投入民主化運動、反對軍事獨裁，要求市 政府提升公共服務品質、讓在地居民參與預算的決策。 • 1980年下半葉起，UAMPA開始主張市民有權參與編列市政預算。 UMPA在1986年的一份出版品中寫道：「決定市政府行動的最重要 面向，是公共資源的配置。我們希望在每個鄰里、每個區域、整 個都市中參與投資優先順序的決策」 • 此外，解放神學運動、（受Paulo Freire啟發的）人民教育運動等都 要求政府的施政透明化、將權力下放給公民。 • 預算權力的分散化並不是工人黨單方面的倡議（甚至本來不是該 黨的主要政治議程），而是有深厚的社會根源。
26. 愉港參與式預算：歷史與政治脈絡 • 參與式預算實施的頭兩年成效不彰。1990年的民調中，超過40%的市 民認為政府表現「差」或「極差」。 • 愉港市政府透過一連串制度改革，逐漸挽回參與式預算的聲譽： 1. 積極改革稅務、增加稅收。 2. 成立了兩個直屬市政府的機構（「規劃辦公室」〔GAPLAN〕和「社區關 係協調中心」）以統籌協調預算進程，一方面降低「橫向聯繫」的成本， 一方面協助市民擬訂計畫、解決技術上的困難，以擴大參與。 3. 協商出投資資源的分配標準，強調社會正義的原則。 4. 削弱了既有的公民組織及其頭人扮演的角色，強調向所有市民開放的參與 模式。 • 1992年，工人黨的市長候選人Tarso Genro（原副市長）在選舉中大勝 （第一輪得票率48%；第二輪為61%），開啟了工人黨在愉港的長期執 政之路。
27. 愉港參與式預算：制度脈絡 • 1988年的新憲法大幅分權、釋放資源給州政府 和市政府，但同時保留了地方政府高度集中的 行政權。以愉港為例，絕大多數的預算權力集 中在市長手中。有學者將這種體制稱為「行政 獨大」（executivismo）（Wampler, 2007: 48）。 • 市議會無權增刪市長提出的預算總額，只能建 議不同預算項目間的經費流用（Wampler, 2007: 50）。 • 市長可以否決市議會提出的預算修正案。 • 市長可以針對任何預算項目追加5%-40%的預算， 不必得到市議會的同意。 • 愉港市政府與市議會的關係，以及參與式預算 的興起，必須放在這個脈絡下來看。 Wampler. Brian. 2007. Participatory Budgeting in Brazil: Contestation, Cooperation, and Accountability. University Park, Pa.: Pennsylvania State University Press.
28. 愉港參與式預算：制度脈絡 • 恩庇侍從主義的傳統：市議員的角色比較接 近市民和市長之間的「掮客」（broker）。 • 公民團體與市議員的衝突始終存在。許多市 議員認為自己比公民團體「更具代表性」。 （但事實上，每一名市議員的平均得票不到 總選舉人數的1%）。 • 「大多數由參與式預算通過的項目都是中小 型的公共建設，但這些建設是地方政客的血 肉」（Wampler, 2007: 49）。 Nylen, William R. 2003. Participatory Democracy versus Elitist Democracy: Lessons from Brazil. New York: Palgrave Macmillan.
29. 愉港參與式預算的危機 • 工人黨於2004年失去愉港執政權，參與式預算逐漸面臨危機。 • 2005年上任的市長是巴西民主運動黨的José Fogaça，他代表人民社 會主義黨（Partido Popular Socialista，PPS）參選，在選舉中得到反 對黨、中上階層、右翼菁英的一致支持，在第二輪選舉中勝出。 • Fogaça於2008年連任成功，2010年3月因參選南大河州州長而辭職， 市長補選由巴西民主勞動黨的José Fortunati勝出。 • 2012年10月初的愉港市長選舉中，José Fortunati以65.22%的得票高 票連任；第二高票為巴西共產黨的 Manuela d‘Ávila（17.76%）；工 人黨的候選人 Adão Villaverde 得票率只有 9.64%，位居第三。這是 巴西民主化以來工人黨在愉港最大的挫敗。
30. 愉港參與式預算的危機 • 1990年代末期以來，愉港的反參與式預算力量逐漸在政治上集結起來。 中上階層、企業菁英、中右翼政黨認為參與式預算是工人黨的選舉利 基，且削弱了市議會對預算的控制能力。 • 兩位新市長強調納入各種NGO與私人企業的多元「夥伴關係」，且由 上而下、技術官僚的作風日趨明顯。參與式預算越來越像是「溝通」 與「諮詢」的場合，而不再是分散預算權力的機制。 • 關注參與式預算多年的愉港民間組織 「都市研究與諮詢中心 」 （CIDADE）指出，參與式預算「形式上的制度依然存在，但正在排除 公民的直接參與」。 • 預算會議通過的預算項目執行率逐年遞減。 • 《都市觀察》（De Olho na Cidade）於2012年4月揭露愉港的參與式預 算成效不彰後，愉港市府竟撤除市府網站上原有的「工程進度追蹤」 （Acompanhamento de Obras）網頁。後來雖恢復網頁，但市民能查詢 的資料只更新到2010年。
31. 愉港參與式預算的危機 愉港參與式預算執行比率（1990-2011年） 資料來源：《都市觀察》（De Olho na Cidade），2012年4月號 http://tinyurl.com/prdxqlq
32. 愉港參與式預算的危機 工人黨的右轉、醜聞與巴西民眾的抗爭 • 2003年12月，Heloí sa Helena等四名國會議員因投票反對盧拉的退休金 「改革」方案（削減公部門勞工的退休金），遭開除黨籍，引起國內 外左翼一片撻伐。 • 2004年6月，Heloí sa Helena等人建立新的左翼政黨「社會主義與自由黨」 （Partido Socialismo e Liberdade，PSOL），並於2006年總統大選代表該 黨參選總統，拿下6.85%的選票。 • 2003至2005年間，工人黨政府每月支付各黨國會議員巴西幣三萬元， 換取他們對政府法案的支持。這一連串巴西人稱「高額月費案」 （Mensalão）的醜聞於2005年遭揭發，至今餘波盪漾。 • 2013年6-7月，巴西聖保羅及里約（最大的兩大城市，聖保羅市長是工 人黨籍）爆發大規模社會抗爭，規模可比擬1984年促使軍政府下台的 抗爭；2014年世足舉辦前後，亦爆發多次抗爭。
33. 初步分析：愉港參與式預算的制度化問題 • 愉港的參與式預算只歷經了不完整的制度化： （1）高度仰賴市政府的積極配合：雖然參與式預算並不違背法令，但 市政府沒有義務這麼做。 （2）始終只是市政府的「內規」，未能進一步制度化（形成法令）： 工人黨在市議會始終未能取得多數，且許多市議員對參與式預算並 不友善。 • 「除非國家行動者（從政治人物到行政官員）和一般人都有動機去 支持、參與、尊重『培力參與式治理』的實驗，否則這些政策就不 可能培力、也不可能具參與性」（Abers, 2003: 201）。
34. 分析架構 • 「公民社會與政治社會的特定格局（configuration）對民主化而言可 能有極為不同的意涵」（Baiocchi et al., 2011: 14）。 • 我將公民社會簡單界定為「與人民的志願生活（voluntary life）有關 的各種制度、實作與網絡的總和」。公民社會的內部格局可界定為： 公民社會內部的個體與集體行動者的自我定位、相互聯繫與分佈方 式，包括組織化的程度、凝聚力的強弱、彼此的合作與衝突關係等。 • 我將政治社會界定為「針對政治領導、政治代表、政治綱領、政黨 組織形式、選舉制度、公共權力行使方式的廣泛討論與結社」。政 治社會的內部格局可界定為：政治社會內部的個體與集體行動者的 自我定位、相互聯繫與分佈方式，包括組織化的程度、凝聚力的強 弱、彼此的合作與衝突關係等。
35. 分析架構
36. 初步分析：公民社會 • 蓬勃的公民社會：需有高度自主性，否則社會議題不容易浮上檯 面，在參與的過程中也容易被國家收編，例如變成國家強化施政 正當性的說詞（「政府的政策已經得到公民的審議與參與」）， 但實際上對政策的影響力極小（Baccaro and Papadakis, 2009）。 • 比較：在1986年之前，愉港市民有22%加入了240個社區組織。 傘狀組織「愉港住民協會聯盟」就是在這個脈絡下於1983年成立。
37. 初步分析：政治社會 • 蓬勃的政治社會一方面可以刺激公民社會的發展（例如，在巴西， 參與式預算的支持者與參與者經常是工人黨的支持者），一方面提 供了管道，使公民社會的要求有機會「轉譯」至國家機關。 • 工人黨在政治社會中與其他行動者（如在愉港極具勢力的巴西民主 勞動黨）的競爭互動，包括工人黨內部良性的派系競爭，不僅有助 於在黨內形成公民團體/社會運動組織的平台、將公民社會的主張落 實為具體的政治綱領，也有助於深化、拓展公民社會對參與式民主 的想像。
38. 初步分析 • 公民社會與政治社會必須有良好的互動與中介（如果公民社會瀰 漫著反政治的氛圍，兩者就可能斷裂），否則將難以落實「國 家 – 社會協力關係」，也就不可能「將國家的權力機制轉化為不 斷動員的審議民主 – 草根論壇」（Fung and Wright, 2003: 22）。 • 進一步的分析請參考：萬毓澤，2013，〈參與式預算：巴西愉港 與阿根廷布宜諾斯艾利斯的比較〉，2013台灣社會學會年會，政 治大學社會學系。
39. 謝謝聆聽，請多指教！