能登半島地震で見えた災害対応の課題と組織変革の重要性

JAWS FESTA 2025 in 金沢での招待講演のスライドです。
https://jawsfesta2025.jaws-ug.jp/
2024年1月の能登半島地震では、従来の枠組みでは対応しきれない課題に直面しました。本セッションでは、当時の石川県副知事として復興対応の最前線に立った経験から、大規模災害における県の役割の再定義、災害関連死を防ぐために必要である被災者情報連携の難しさ、そして災害現場で求められる柔軟なガバナンスの重要性についてお伝えします。
少しでも能登半島地震のことを知ってもらい、今後の対策を皆で考えるきっかけになれば幸いです。

※登壇者の承諾のもと、一般社団法人 耐災害デジタルコーディネーションセンター（DIT/CC）にて掲載しています

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Transcript

1. 能登半島地震で見えた災害対応の課題 と組織変革の重要性 石川県 前副知事 西垣淳子 1
2. :震度7 :震度6強 :震度6弱 :震度5弱 :震度5強 :震度4 ６ ＋ ６ ＋ ６ ＋ ６ ＋ 5＋ 5＋ 5＋ 5＋ 5＋ 5＋ 5＋ 7 7 ６ － 5－ 5－ 5－ 令和６年能登半島地震について 2 震源及び規模（暫定値） ◦場所：石川県能登地方（北緯37.5度、東経137.3度） ◦規模： マグニチュード7.6（暫定値） ◦震源の深さ：16ｋｍ（暫定値） 石川県の各地の震度（震度5強以上１４市町） 震度7 志賀町、輪島市 震度6強 七尾市、珠洲市、穴水町、能登町 震度6弱 中能登町 震度5強 金沢市、小松市、加賀市、羽咋市、かほく市、能美市、 宝 達志水町 震度５弱 白山市、津幡町、内灘町 震度４ 野々市市、川北町 １月１日 ２１：００ 災害救助法適用１７市町（４号基準） 地震検知日時 2024/1/1 16:06 石川県能登地方 5.5 震度5強 2024/1/1 16:10 石川県能登地方 7.6 震度7 2024/1/1 16:12 能登半島沖 5.7 震度6弱 2024/1/1 16:18 石川県能登地方 6.1 震度5強 2024/1/1 16:56 石川県能登地方 5.8 震度5強 2024/1/1 18:08 能登半島沖 5.8 震度5強
3. 災害救助法が適用 → 都道府県の役割は、救助の後方支援から救助の実施主体へ 3 （出典）災害救助法の概要（令和7年7月）内閣府政策統括官（防災担当）P3
4. ２ ４ ５ ３ １ ６ 能登6市町の高齢化率 出典：令和２年国勢調査ほか 人口 (人) 高齢化率 （％） 一般世帯数 （世帯） 死者 （人） 一次避難者 （人） 住家被害 （棟） うち全壊 （棟） ①輪島市 24,608 46.0 10,172 106 844 14,816 4,007 ②珠洲市 12,929 51.6 5,490 103 466 7,085 2,185 ③穴水町 7,890 49.1 3,267 20 62 4,035 497 ④能登町 15,687 50.4 6,423 8 125 6,579 306 ⑤七尾市 50,300 38.5 20,253 5 151 14,157 381 ⑥志賀町 18,630 44.6 7,427 2 148 7,204 534 内灘町西荒屋地内（液状化） 輪島市河井町地内（火災） ＜能登６市町の状況＞ 4 能登町白丸地内（津波）
5. 5 能登半島地震で生じた問題 ①道路等のインフラの断絶 → 多数の自主避難所や孤立集落の発生 出典：NHK https://www3.nhk.or.jp/news/html/20240103/k10014307791000.html 広域避難が必要に 目的 - 災害関連死を防ぐこと - 避難生活の質の改善 いしかわ総合スポーツセンターメインアリーナ （1/8開設） 小松総合体育館 （1/18開設） ②高い高齢化率の下で、医療や介護施設等の機能の低下 住民票のある市町村から住民票のない市町村に移動
6. ・・ STEP1 STEP2 漏れのない「避難所データ」 （指定避難所、自主避難所、孤立集落 等） 避難所に紐づけた 「避難者データ」収集 （名前、住所、年齢、性別、連絡先 等） 避難所情報 ・ 避難者情報 ・ 場所と人数 を特定 支援対象 を特定 STEP3 ・迅速で効率的な支援 ・罹災証明の発行 （書かない/行かない役所） どこにいても ニーズに応じた支援 災害関連死を防ぐために、石川県が取り組んだこと（STEP1～３） 避難所情報 被災者情報 生活再建支援 総合防災情報システム （市町が入力して県が 活用） 被災者生活再建 支援システム／被災者 台帳システム（市町が 作成） 6 今回の取組 既 存 のシステム 被災者DB は不存在
7. 避難できる被災者 指定避難所 自主避難所 孤立集落 出典：令和６年能登半島地震における避難所運営の状況（内閣府） 出典：NHK https://www3.nhk.or.jp/news/html/20240103 /k10014307791000.html 避難できない被災者 集落 3345人 7 Step1の課題：発災直後の能登地域内の状況
8. Ishikawa Pref. 場所の情報 I被災者数の情報の把握 指定避難所 自主避難所 市町村が運営 NPOが支援 被災者自ら運営 NPOが支援 孤立集落 自衛隊 自衛隊 地元からの連絡 市町村 NPO 防災システムに、市町村以外からの情報をいかに取り入れるか？ 防災システムによる避難所情報集約（市町村が入力） TV SNS DMAT 8
9. Low High Low High 手続きへの順守性 通常のやり方 悩みのポイント１ 情報の正確性 通常の手続きと異なるやり方を受け入れるかどうか？ 定められた手続き 手続きを順守したら、 情報が不正確 通常の手続き順守 今回直面したこと Low High Low High 通常のやり方 情報の正確性 VS
10. 石川県総合防災情報システム (市町職員,リエゾン職員) 石川県災害対策 本部資料 情報発信 避難所として確認した データを集約 物資支援 市町が収集した避難所情報 • 避難所情報が独自様式（EXCEL 等） → 県職員が市町に出向き入力 • 指定避難所以外の避難先が多数発生 → 避難所情報が一致しない • 避難所名簿が入力できない → 避難者数の増減情報だけでは、人の移動が把握できない 避難所把握について（当初） 課 題 手書き名簿 6市町のうち ２市町 10 STEP1 システムが把握している被災者数と必要な物資の量があわない
11. 石川県総合防災情報システム (市町職員,リエゾン職員) 石川県災害対策本部資料 情報発信 避難所の名寄せにおいて顕在化した課題： ◦指定避難所IDを共通化する必要性 ◦IDのない避難所の名寄せの方法（位置情報の確認等） ISUTサイト(内閣府,防災科研) kintone (サイボウズ,自衛隊) D24H (DPAT,DMAT等) ②一次集約 ①調査 ③避難所として確認した データを集約 避難所把握について（他の情報も防災システムにインプット） 11 物資支援 STEP1
12. 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 1月1日 2月1日 3月1日 1次避難者総数 1.5次避難者総数 2次避難者総数 6市町の避難者数 ピーク(1/4)：34,173名 避難者把握に要した日数 1.5次/2次 避難所の開設 1/17時点：15,283名（１次避難所） 1/17時点：1,788名の受入れ（1.5次＋２次避難所） 避難者の推移 STEP2 避難者把握の課題と対応について ①被災者は避難所でなく、自宅や車中、納屋、ビニルハウス、土蔵等にも存在 → 災害関連死を防ぐために、避難所以外の被災者を把握する必要性 ②被災者が広域に避難（居住地の1次避難所から、他地域の1.5次、 2次避難所等へ） → 広域で被災者情報（特に要支援者）を把握・共有する仕組みが必要 ⇒内閣府防災からの通知（1/17付け） 「避難所外被災者への適切な支援の実施について（依頼）」 災害関連死を防止するためには、在宅や車中泊などの避難所以外 での避難生活を送る被災者の方々への支援も重要である。 ・市町は適切に避難所外被災者の支援を実施 ・都道府県は、市町が万全な対応を行える助言 市町、県、関係機関等が、必要な情報を 連携する「被災者データベース」を構築 避難所から退所された避難者（17,102名）はどこへ？ 12 課 題
13. （参考） 被災者データベースと関係する三つの名簿 〇 用語の整理 「避難所名簿」 「被災者台帳」 （災害対策基本法） 「避難行動要支援者名簿」 （災害対策基本法） 〇 名簿の目的 １．「避難所名簿」：避難所に避難している人の把握 （市町から県の防災情報システムへ登録⇒国のISUTへ） ベースは避難所ごとの名簿の作成（紙、エクセル、Kintone等）の統合 ※ 住民以外の帰省客、観光客なども存在 ２．「被災者台帳」 被災者の生活再建支援に向けた名簿（被災者台帳システム） 義援金の支払いや罹災証明の発給等へ（世帯番号が必要) ベースは、住民データ（住民基本台帳から） ３．「要支援者名簿」 ⇒発災直後から、福祉等のために見守り等を継続するため ベースは、医療、介護等の福祉データから作成、ただし、状況は時間とともに変化。 13
14. 〇 通常：災害対策の対象として、避難所の数とそこにいる被災者数を支援 内閣府防災からの通知：避難所外にいる被災者を把握（災害対策の対象） 〇 生じた課題：避難所にいない被災者をどう把握するか？ 通常時なら、住民の把握は所在の市町村が実施（住民票） 二つの課題：①住民でない人をどう把握するか？（観光客や帰省客等） ②広域避難した人をどう把握するか？ 〇 解決策：被災者本人がアクセスしてくる手法が必要 Lineやアプリの活用、マイナンバーカード、Suica®の活用等 14 悩みのポイント２ 通常の手続きと異なるやり方を受け入れるかどうか？
15. 取 組 広域被災者データベースを構築（防災DX官民共創協議会が協力） 個人情報の適切な取り扱いのため、法的根拠や本人同意など必要な 対応を整理（個人情報保護法と災対法との関係） 県から被災市町へ情報提供を要請できる根拠 被災者 DB 【県】 6市町 被災者 台帳 県からの求め ・災対基本法第90条の4第3項 ・同法施行規則第8条の6第2項 災対基本法施行規則第8条の6 市町からの提供 被災市町から県へ情報提供を要請できる根拠 被災者 DB 【県】 6市町 被災者 台帳 県からの提供 災対基本法第90条の3第4項 ・災対基本法第90条の3第4項 ・個人情報報第69条第2項第3号 市町からの求め 被災者データベースについて • 市町が作成する指定避難所の被災者名簿 （避難所名簿）は手書きやExcel 等の独自 フォーマットのため、名寄せが大変 • 指定避難所以外には市町職員等の運営者 がおらず、民間のボランティアや被災者自らが 運営していたことから、名簿が作成されていな い • 避難所以外にいる被災者を把握する仕組み がない。（見守り事業等で把握した情報の扱 い） • 広域避難にあたって、「避難行動要支援者名 簿（災対法第49条の10）」が必要であるが、名 簿がデジタルで作成されていないため、名寄せ ができない （必要な情報が避難先に伝わらない） ・ 各市町は被災者台帳を作成（災対法第90条の ４）し、被災者台帳システムの下で管理。 15 STEP2 課 題
16. 1.5次 避難 エクセル等の被災者 名簿 1.5次避難所での情報 ＋ ・災害対策基本法上の被災者台帳の作成権限は市町村 （情報のやりとりを他の自治体と行うのに様々な課題が発 生） ・個人情報保護法上の例外（災害時）のルールが曖昧で、 解釈での対応が困難 ・ ITシステムがばらばらで、記載方式やフォーマットも異なる ため、名寄せが困難。 (1)行政ルールの課題 (2)デジタル化の課題 被災者の医療･介護支援には、市町村を越えて情報共有が必要 能登 金沢 2次避難所での情報 加賀 ＋ 2次避難 16
17. 被災者がサポートを受けるために 必要な情報を支援者が共有 City:A City:B City:C 都道府県？ 国？ データ データ ✓各避難先において、被災者のIDで自動的に名寄 せができること（マイナンバーカードの活用） ✓支援者には、行政機関に加え、民間機関が介在 （個人情報の官民での共有のルールづくり） ✓平常時の福祉介護情報とのリンク （フェーズフリー） 被災者データベースはなぜ必要か？（災害ケースマネジメント） ◦フェーズフリー （平常時の情報⇔災害時の情報） ◦必要な支援の内容は時とともに変化 発災直後から、フレイルが始まる 住民票 City:A City:B City:C 支援サービス 住民票 応急期 復旧/復興期 Time D急性期 被災者DB 発災 17
18. 被災者支援への課題と対応について STEP３ STEP1 避難所情報 STEP2 被災者情報 STEP3 生活再建支援 避難所・避難者数 把握 各種支援の実施 ✓ 避難者名簿作成に時間を要した ✓ 避難者数から必要な物資数が算出不可 ✓ 避難者名簿はバラバラなデータ形式・ 項目で情報統合が困難 ✓ 避難所から退所・移動する避難者の 現況がリアルタイム性に欠ける →Suica導入も本人情報との紐づけが必要 ✓ マイナーポータルでの申請が僅か （罹災証明申請、特別給付等） ✓ 情報発信媒体（LINE、メール等）が、 避難者ごとに異なり、行政の負担が増 被災者自身 の安否情報を 行政と共有 医療・介護な どの要配慮情 報等との連携 広域避難先でも プッシュ型で届く 情報発信機能 被災者目線で のメリット 総合防災情報システム （県） 被災者生活再建 支援システム （市町） 被 災 者 Ｄ Ｂ 避難所と被災者の 連携ができない！ 既存 新規構築 連携 （例）被災高齢者等 把握事業 （例）被災者見守り・ 相談支援等事業 • 県が窓口となる支援 • 市町が窓口となる支援 • 国による支援 支援メニューの発信 （新規構築） 18 経験した課題 必要な仕組み 「データ収集→統合→可視化→意思決定」のプロセスを一気通貫に 被災者の現況・動向 把握
19. 最後に 〇システム上の課題（自治体の三層構造） １．住民基本台帳ネットワーク （住民情報に関するクローズドなネットワーク） ２．LGWAN接続系 （自治体の内部の業務ネットワーク） ３．インターネット接続系 〇名寄せ問題 人名の名寄せ （４情報では名寄せができない） 場所の名寄せ （地点番号は、水道と電気とガスで違い、共通のナンバーなし） 〇制度上の問題（施策の問題） 世帯単位と個人単位 例：１．罹災証明書が家屋に紐づいているため、世帯単位で発給 ２．通常の給付金業務（子育て支援金等）は世帯単位で決定 ３．市町村が持っている振込口座は世帯単位に。マイナカードは個人単位に。 ⇒ 被災者支援は個人単位が必要。 19